蔡昉:生育政策調整的路徑選擇
  中國人口轉變已進入一個新階段,表現為勞動年齡人口絕對減少,老齡化進程加速,並對經濟潛在增長率產生負面影響。在堅持計劃生育基本國策的同時,適時適度調整生育政策,符合以人為本的時代要求,也是通過改革獲得制度紅利的一個領域。如果穩妥實施放開“二胎”的生育政策調整,這一調整可能為2030年以後的經濟增長帶來積極效應。
  當前的生育政策現狀
  以1980年中共中央發表《關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》為標誌,獨生子女政策已經實行30餘年。這一政策的實施,用一代人的時間實現了人口再生產類型從高出生、低死亡、高增長向低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變,緩解了人口與就業、資源、環境的矛盾,創造了長達30餘年的“人口紅利”期。
  根據國家統計局人口普查和人口抽樣調查數據,計算得出的總和生育率(即按照現有生育模式,一個婦女終生生育的孩子數)多年已經低於1.5,聯合國在2010年發表的《世界生育率模式2009》中,也相應地把中國2006年的總和生育率修正為1.4,歸入低生育國家的行列。
  隨著人口轉變進入新的階段,人口結構矛盾開始顯現。多年處於低生育水平的結果,就是人口老齡化和勞動年齡人口增長減速直至負增長。根據第六次人口普查數據預測,大約在2022年,中國總人口將在13.8億的水平上達到峰值,隨後絕對減少。2011年開始,15-59歲勞動年齡人口絕對減少,今後這個趨勢將繼續。60歲及以上老年人口比重將從2010年的13.3%提高到2022年的18.7%,屆時老年人口接近2.6億。
  在此之前,中國人口結構的特點是勞動年齡人口數量大、比重高,保證了勞動力供給的充足性,創造了高儲蓄率的條件,為20世紀80年代以來改革開放期間的經濟發展提供了人口紅利。這種人口紅利具體體現在勞動力供給、人力資本、物質資本積累、全要素生產率等各個方面。而隨著以勞動年齡人口減少為表徵的人口紅利消失,中國GDP潛在增長率預計將從1995〜2010年期間的平均10.3%,下降到“十二五”時期的7.6%。
  隨著經濟增長和社會發展,人口逐漸老齡化是一般性規律,中國的不一般之處在於,在較低人均收入水平上,進入到了更為老齡化的人口轉變階段。因此,在加快轉變經濟發展方式、完善養老保障制度、發展老年事業和養老產業、積極應對老齡化的努力之外,生育政策也需要與時俱進地進行調整。
  中國生育政策的現狀是:實行嚴格一孩政策的地區包括全國城鎮及6省市的農村居民,大約覆蓋全國人口的35.9%;實行“一孩半”政策,即農村生育第一個孩子為女孩的家庭可以再生育一個孩子,包括19個省區農村居民,覆蓋全國人口的52.9%;實行二孩政策即農村居民普遍可以生育兩個孩子的地區,包括5省區的農村,覆蓋全國人口的9.6%;實行三孩政策的是部分地區少數民族農牧民,覆蓋全國人口約1.6%。
  此外,全國普遍實行了“雙獨”政策,即夫妻雙方皆為獨生子女的家庭可以生育兩個孩子;有7個省市農村實行了“單獨”,即夫妻有一方為獨生子女的家庭即可生育兩個孩子;有12個省市區取消或放寬了生育間隔規定;有5個省區放寬了再婚夫婦的生育政策。從現狀出發,採用分步實行“單獨”政策向“二胎”過渡的調整方式,相對偏於保守。
  生育政策調整路徑選擇
  在討論生育政策調整時,學者和政策制定者常常糾結於一個雙重目標:既希望人口增長具有持續性,長期內促進人口總量和結構的平衡,又不願意看到生育水平的明顯上升。那麼,我們在政策上可以接受怎樣的生育水平,或者總和生育率的警戒線是多少呢?從人口學的角度,一個婦女終身生育的孩子數即總和生育率低於2.1這個更替水平,可以被界定為低生育水平。國際上認為,根據可能產生的人口及經濟社會後果,1.5〜2.1為低生育水平,1.3〜1.5為很低生育水平,而1.3以下則是極低生育率。
  過低的生育水平會導致一系列經濟社會問題,最直接的問題是人口老齡化和勞動力的短缺,造成資本報酬遞減,大幅度降低經濟潛在增長率。而且,在人口、經濟與社會等多種因素的相互作用下,生育水平一旦落入到很低的區間,將長期持續下去,形成不良循環。經驗表明,1.5是一個臨界水平的生育率,一旦低於這個水平,哪怕將其提高到1.6都是難上加難。在中國生育率已經只相當於更替水平2/3的情況下,政策調整應該提上議程。
  超低生育率不應成為中國人口發展的政策目標,保持“適度”的低生育水平,既不能低於1.5,也不應超過2.1。事實上,由於人口轉變趨勢並不僅僅取決於某項政策的實施,而更多地是經濟社會發展的必然結果,因此,無論採取何種政策調整方案,我們都很難看到生育率提高到2.1的結果。長期以來,主管人口工作的部門從人口眾多的國情出發,把1.8的生育水平作為判斷生育率高低的基準,主張長期生育水平應該大致保持在1.8左右為宜。
  在目前人口學家所做的各種預測和模擬中,除了個別結果認為一步放開“二胎”會在短期內(3〜5年)導致總和生育率高企,超過2.1的替代水平之外,絕大多數都得出長期總和生育率在1.9以下,並隨著時間推移而趨於下降的預測結果。因此,生育政策調整的選擇最終落在:是維持現行1.4的極低生育水平,還是進行較大幅度的調整(允許生育二胎),盡可能使未來生育率更接近1.8的均衡水平這個範圍內。
  政策調整的增長效應
  隨著勞動年齡人口進入負增長,人口紅利終究要消失,經濟增長從過去的高速轉為相對較低增速的常態也是不可避免的。生育政策調整也不可能在短期內逆轉人口紅利。不過,未雨綢繆調整生育政策,對於未來中國人口均衡發展乃至長期潛在增長率,仍然可以產生積極的效果。在對人口生育政策進行調整之後,短期內不會產生對GDP潛在增長率的正面影響,負面影響程度也非常微弱,不足0.01個百分點。但是,在一代人進入勞動力市場之後,政策調整對潛在增長率的積極作用將會比較明顯。
  根據我們的模擬,生育政策調整對經濟潛在增長率的效果在2030年之後才會顯露。以維持現行政策和生育水平的情形為參照基準,通過政策調整,在把總和生育率迅速提高到1.77〜1.94並保持下去的情況下,2031-2035年的潛在增長率可以提高7.1%〜11.8%,2046〜2050年的潛在增長率可以提高15.5%〜22.0%。而把今後總和生育率提高到1.77〜1.94的水平,恰好與立即放開“二胎”的改革方案相對應。
  有兩點值得指出。首先,只要引導得當,這個範圍內的政策調整不會導致失控局面。具體來說,在實施生育政策的前期,以往行之有效的計生管控措施,可以應用於二胎以上情形;在調整完成並穩定之後,政策著眼於提倡節制生育,完善相關服務體系;隨後逐漸過渡到生育自主的政策取向上;在總人口達到峰值之後,政策目標則應轉向鼓勵生育。其次,通過政策調整把生育率提高到更加接近於更替水平(如1.77〜1.94),是一種最為樂觀的設想。根據許多其他亞洲經濟體的經驗,很可能政策放開卻不能逆轉生育率下降趨勢。那樣的話,鼓勵生育的政策取嚮應該來得更早。 
  (作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長)
(編輯:SN054)
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